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對公司登記制度改革的研究
[本文摘要]公司登記制度是市場經(jīng)濟體制國家普遍實行的一項管理經(jīng)濟社會的基礎性制度,有利于發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。公司登記制度作為政府管理經(jīng)濟社會的一項基礎制度設計,對其進行改革,必然會牽一發(fā)而動全身。論文對我國目前實行的修改后的公司登記制度進行剖析,對廣東、福建等地公司登記制度改革探索實踐情況進行總結、比較的基礎上,提出公司登記制度改革內(nèi)容的構想和建議。
［關鍵詞］公司法 登記制度 廣東 實踐
2013年12月28日 第八屆全國人大常委會第五次會議通過的《關于修改〈 中華人民共和國公司法〉的決定》（ 以下簡稱《公司法修正案》）對公司登記制進行了重大改革,公司登記制是公司設立制度的核心內(nèi)容, 是公司法的基礎性制度。公司制度改革率先于廣州、深圳、廈門、珠海經(jīng)濟特區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)進行試點實施，針對我國公司法立法存在的與市場經(jīng)濟建設不協(xié)調(diào)的矛盾點進行改革，其中對公司登記制度的完善具體有：
一，公司登記制度改革焦點
（一）從注冊資本“實繳制”轉(zhuǎn)為“認繳制”
此次公司登記制度改革重點是在現(xiàn)有的法律體系內(nèi)尋求最大限度的創(chuàng)新，降低市場準入門檻。注冊資本“實繳制”是指股東需對其承擔注冊資本的出資額實際完全繳納。而且在營業(yè)執(zhí)照中注明實際繳納的金額，若股東沒有繳足出資，需承擔相應的民事責任。以往公司法登記制度采用“實繳制”時，增加了過于繁瑣的驗資手續(xù)，給企業(yè)設立增加了不必要的時間成本，同時無形中限制了一些非貨幣出資形式的資本的合理利用。而且，在如此嚴格的準入條件下，依舊存在如虛假出資、虛報注冊資本、抽逃出資等違法行為。
此外，債權人想從公司的注冊實繳資本窺測公司的實際還債能力，更是不切實際的。注冊資本從“實繳制”到“認繳制”的變化，使公司在承擔對外責任時，未繳足注冊資本的股東，需優(yōu)先繳足注冊資本后，再承擔認繳出資額以內(nèi)的，相應民事法律責任。對于股東而言增加了其責任，提高了公司的風險程度，也對公司的風險管控提出了更高的要求。
作為改革進行的先鋒，上海自貿(mào)區(qū)在注冊資本“實繳制”轉(zhuǎn)為“認繳制”的具體實現(xiàn)方式有三種：
1、除法律對注冊資本實繳、注冊資本最低限額另有規(guī)定外，公司實行注冊資本認繳登記制。具體做法是：商事登記機關登記時，僅對公司發(fā)起人認繳的注冊資本和全體股東認購的股本總額進行登記，不登記公司實繳的資本。
2、取消最低注冊資本。改革后，除法律、行政法規(guī)、國務院另有規(guī)定的（股份有限公司 500 萬元、有限責任公司 3 萬元、一人有限責任公司 10 萬元），其他關于最低注冊資本制度得到取消，同時取消公司設立時發(fā)起人的首次出資額及比例、貨幣出資金額占注冊資本比例、繳足出資期限的規(guī)定，全面消除注冊資本、出資期限和出資比例的限制。改革鼓勵全民創(chuàng)業(yè)的積極性，有利于弱化市場資本信用，側(cè)重資產(chǎn)對交易安全的保護作用，以及對債權人責任承擔的轉(zhuǎn)變。賦予規(guī)制商事登記法律以應有的彈性。
3、通過信用公示系統(tǒng)將信息公示。通過信息公示系統(tǒng)，對已登記的公司予以信息公示，包括對其公司股東認繳的出資額、發(fā)起人認購股份和出資方式、實際繳納出資情況等信息進行公示，信息公示系統(tǒng)確?？聪嚓P情況的真實性，公司發(fā)起人對上述信息負責。
上海、廣州、珠海、廈門等地進行公司登記制度改革時，均將“實繳制”轉(zhuǎn)為“認繳制”，收效顯著。我國2013年《公司法》中對2005年的《公司法》做了如下修改：修改了 26條關于有限責任公司首次出資額與最低限額的規(guī)定；修改了 27 條關于股東貨幣出資額的限制；刪除了29條股東出具驗資機構證明的要求；刪除了 59 條注冊資本最低限額和一次繳足出資額的規(guī)定；修改了 81 條股份有限公司首次出資額、出資期限、最低出資限額的規(guī)定。新公司登記制度下，“實繳制”轉(zhuǎn)為“認繳制”，有助于破除企業(yè)進入市場的“門檻”，同時，增加了企業(yè)的責任，對企業(yè)的風險管控提出了更高要求，破除了企業(yè)在“實繳制”模式下抽逃資本或逃避公司債務的模式，減少虛報注冊資本、虛假出資和抽逃出資等違法行為的發(fā)生率，為企業(yè)發(fā)展、社會信用建設提供更多的可能性。
（二）從“先證后照”到“先照后證”
以往公司設立登記必須經(jīng)過“先證后照”的過程，其中“證” 是指開展經(jīng)營需要獲得相關許可審批的證明，而“照”是指工商營業(yè)執(zhí)照。先后順序是指營業(yè)執(zhí)照取得與相關許可審批的順序問題，對于企業(yè)而言，營業(yè)執(zhí)照是企業(yè)獲得經(jīng)營資格，并在核準登記范圍內(nèi)進行經(jīng)營活動的憑據(jù)，其重要性不言而喻?！睹穹ㄍ▌t》42 條、《公司法》7 條《企業(yè)法人登記管理條例實施細則》28 條都有明確規(guī)定。
“先證后照”到“先照后證”，使商主體經(jīng)營資格的許可審批不再作為商事主體登記的前置條件，即開展經(jīng)營的許可審批不再成為取得營業(yè)執(zhí)照的前提，實現(xiàn)了主體資格與經(jīng)營資格的分離。商主體可以先辦理營業(yè)執(zhí)照，之后再根據(jù)經(jīng)營需要，申請相應的經(jīng)營資格。這是我國公司登記制度在商事主體資格的取得上做出的一次重大思路轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變了“營業(yè)執(zhí)照”為中心的思路，做到商事主體資格與經(jīng)營資格分離，新思路下的登記制度更適合市場發(fā)展。
在廣東、上海實驗區(qū)中，商事改革積極嘗試“寬進”原則。上海的自貿(mào)區(qū)試驗中，對于商事主體資格與經(jīng)營資格相分離規(guī)定的十分明確，除法律要求的前置許可事項外，普通企業(yè)直接向登記機關申請登記，取得營業(yè)執(zhí)照，從事一般生產(chǎn)經(jīng)營活動。廣東東莞實驗區(qū)也將涉及經(jīng)營項目的 81 項許可的審批，從前置程序改為了后置。
改革后的營業(yè)執(zhí)照僅為商主體資格憑證，證明商主體具備商主體資格，但營業(yè)執(zhí)照不再是經(jīng)營資格的憑證。原則上，營業(yè)執(zhí)照只記載與商主體資格有關的法律事項，不再記載與經(jīng)營資格有關的，如經(jīng)營范圍等內(nèi)容?！跋日蘸笞C” 改革貫徹了鼓勵投資和企業(yè)促成的基本思想，體現(xiàn)了效率與安全價值的平衡。商人自治精神、營業(yè)自由的理念在以人為本的商事制度中得到體現(xiàn)。
（三）從“年檢制度”到“年報制度”
改革前的公司登記制度實行年檢制度，是工商部門審核企業(yè)經(jīng)營能力的重要途徑，企業(yè)年檢的內(nèi)容包括，登記事項的審查、特許經(jīng)營項目的審查以及前置性審批程序的審查。在規(guī)定的時間，企業(yè)提交年檢報告書、資金平衡表等材料并繳納年檢費，登記機關審核通過后，發(fā)還營業(yè)執(zhí)照，標識年檢標志。年檢制度的設立，實質(zhì)上是工商部門對企業(yè)營業(yè)執(zhí)照上的經(jīng)營范圍、經(jīng)營權的確認，防止企業(yè)成立后抽逃資金。然而年檢工作的過程繁瑣、手續(xù)復雜對不同類型企業(yè)要求不同、收費名目不統(tǒng)一是普遍的問題。若企業(yè)定期年檢不過，將被吊銷營業(yè)執(zhí)照。這也與國際通行做法差距很大。國際上，年檢是為了檢驗企業(yè)的生存狀況和財務信用，是否納稅和正常經(jīng)營。
改革后變?yōu)槟陥笾贫?，指企業(yè)每年提交年度報告，公司登記機關的業(yè)務平臺進行接收。年度報告的內(nèi)容包括，企業(yè)備案事項、注冊資本繳付情況、主要從事的經(jīng)營項目、周年申報表、資金平衡表或資產(chǎn)負債表等。企業(yè)從“年檢”改“年報”備案，大大減少企業(yè)負擔，提高了效率。同樣也蘊含著公司登記制度中政府和商主體角色的轉(zhuǎn)變，企業(yè)法人的對其上一經(jīng)營年度的主要經(jīng)營情況的檢查不再作為行政機關對商事主體的監(jiān)督檢查工作，而是轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自身義務，企業(yè)需對社會公眾公開經(jīng)營信息。
（四）商事主體載入異常名錄進而除名制度
所謂商主體載入異常名錄是指對于不按期提交年度報告或通過住所無法聯(lián)系的商事主體，商事登記機關對其做出載入經(jīng)營異常名錄的決定，即將其從商事登記簿中移出，載入商事主體經(jīng)營異常名錄，商事主體被載入經(jīng)營異常名錄連續(xù)滿一定年限的，商事登記機關做出剔除商事主體名稱決定，即從經(jīng)營異常名錄中剔除其名稱，這也就是所謂商事主體除名制度。這是對于公司登記制度改革“寬進”而形成的“嚴出”的倒逼機制，迫使企業(yè)在寬松的公司登記環(huán)境下建立起企業(yè)信譽，也創(chuàng)新市場主體監(jiān)管方式。被除名的商主體喪失主體資格，以及對外公示的對抗效力。但除名制度不會形成免除法律責任的效果，商主體及其投資人、法定代表人、董事、高級管理人員仍可依法被追訴。
除名制度是商事改革后對于信用體系建設的一個重要環(huán)節(jié)。與除名機制相關聯(lián)的制度是企業(yè)設立初期建立起“一照一碼”登記制度，這是企業(yè)除名的前置機制。2015 年 5月 4 日，“一照一碼”的登記制度，已經(jīng)率先在福建自貿(mào)實驗區(qū) 3 個試點中施行。經(jīng)驗成熟后將推廣至全國。新的企業(yè)在設立時可以使用統(tǒng)一的“一照一碼”營業(yè)執(zhí)照。
二 ，公司登記制度改革評析
（一）從安全價值優(yōu)先轉(zhuǎn)向效率價值優(yōu)先
公司登記制度的全面改革，可以看出立法者在逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)立法中看重公共安全和管理價值的作用的立法思路，改正輕視效率價值的錯誤。減少立法賦予登記機關的自由裁量權，通過設立法律來維護申請人的效率并保護申請人其它合法權益。實行注冊資本“認繳”登記制、“ 先照后證”登記制“年度報告制”正是這一價值取向轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。畢竟商事活動的目的在于利用現(xiàn)有資源追求最大經(jīng)濟效益，通過合理的設置登記事項，簡化審查方式并簡化登記程序，可以達到降低公司登記成本的效果，這也算發(fā)達國家商事登記立法的重要趨勢，即拋棄最低注冊資本，降低公司的準入門檻，增強市場靈活性。
（二）從“全能型政府”到“有限服務型政府”
在公司登記制度改革過程中，我國政府的行政理念應從“全能政府”的思路轉(zhuǎn)向“有限服務型政府”?！叭苷睍r期，登記機關實行實質(zhì)審查，人們過分依賴政府，喪失了對風險預測的判斷和預測，同時登記事項的真實性也并沒有達到人們預期的希望，最終導致政府可信度降低。政府應及時轉(zhuǎn)變行政理念，在公司登記領域做到“有限服務型政府”的要求，這不僅是市場經(jīng)濟要求的行政理念，更是一個轉(zhuǎn)型國家建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟必須做到的事項。
（三）對我國信用體系完善的具備影響
公司登記制度改革之初，很多學者指出過對放開的公司登記制度帶有不同程度的擔憂，原因之一是我國還未建成如西方發(fā)達國家一般健全的社會信用體制。我國目前尚未形成類似的社會信用系統(tǒng)格局，貿(mào)然的放開市場準入條件，可能會滋生大量的違法行為，對公眾利益代來潛在風險。
我國社會信用制度的不健全表現(xiàn)在：其一，企業(yè)缺乏自律機制，企業(yè)信用意識淡薄。其二，信用約束機制不完善，缺乏法律規(guī)范的約束難以形成成熟的信用等級評定制度，我國尚未形成統(tǒng)一的信用數(shù)據(jù)庫和信用檢索平臺，也沒有政府機構對采集到的數(shù)據(jù)專門統(tǒng)一采集管理。我國公司登記改革后建立起來的企業(yè)經(jīng)營異常名錄和黑名單制度就是對這種信用機制的一種完善，倒逼市場快速形成誠實信用的經(jīng)營氛圍，促進我國信用體系的建立和信用調(diào)查機制升級。
當然，此次公司登記制度改革在實際操作中也出現(xiàn)了不少問題，廣東作為改革的前沿， 2014 年以來,李克強總理對此項改革多次批示,多次親臨商事登記窗口視察; 廣東省委全面深化改革領導小組2次審議 《廣東省全面推開工商登記制度改革 工作方案》; 廣東省政府4次召開專門會議,研究和部署商事登記制度改革。以下就廣東為例分析推行新公司登記制度實際中遇到的問題
三，實際操作中出現(xiàn)的問題
（一）改革所依托的法律法規(guī)建設相對滯后
“先照后證”改革作為調(diào)整政府與市場關系、部門與部門關系的一項重要改革,雖然中央明確了改革要求,國務院也采取分批公布改為后置審批事項的方式,成熟一批、發(fā)布一批,同時修、改、廢相關法規(guī),但廣東改革還是涉及 “先手” 與 “后手” 的銜接性問題,存在一定的行政風險。此外,電子營業(yè)執(zhí)照、全程電子化登記等創(chuàng)新手段也涉及到電子簽名和數(shù)據(jù)電文的法律效力問題,實踐操作中存在一定的 “法律空白”和 “政策空白”。
（二）配套監(jiān)管機制改革不能完全適應
后續(xù)監(jiān)管機制改革,涉及部門權責和利益,改革難度更大,也更為復雜。在改革推進過程中,一些地區(qū)、部門強調(diào)客觀困難,在厘清部門監(jiān)管職責,落實監(jiān)管責任方面力度不足; 公司登記 “前端”放開后,與之關聯(lián)的相關部門監(jiān)管措施和標準未能及時配套,造成“放”、“管”之間可能存在偏差; 此外,權責不一、執(zhí)法權限不一等體制性和制度性問題,不同程度地影響了改革后續(xù)監(jiān)管的到位。
（三）信息平臺建設存在一定瓶頸
市場主體信用信息公示系統(tǒng)建設是改革的重要支撐。通過建設和應用這個系統(tǒng),匯聚市場主體行政審批和監(jiān)管信息,是實現(xiàn)寬進嚴管銜接、跨部門協(xié)同監(jiān)管、促進信用信息運用和社會監(jiān)督的重要保障。但目前這一平臺建設面臨兩個瓶頸。一是技術瓶頸。 由于涉及多個部門多種數(shù)據(jù)類別,數(shù)據(jù)的梳理、分類、采集、轉(zhuǎn)換工作量大、難度高,迫切需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是運作管理瓶頸。平臺的運行迫切需要有一套完整的運作管理制度,落實并規(guī)范各部門信息發(fā)布、認領、反饋、糾錯行為,目前這方面的制度建設仍然滯后。
四 ，對我國公司登記制度的完善建議
（一）明確公司登記與營業(yè)執(zhí)照的關系
在我國，改革以前公司經(jīng)營活動前提就是進行商事登記，并且領取營業(yè)執(zhí)照。改革后由“先證后照”到“先照后證”，但現(xiàn)行法律對商事登記與營業(yè)執(zhí)照的關系仍界定不清，吊銷營業(yè)執(zhí)照的法律后果是取消營業(yè)資格、行為能力還是終止法人資格。同時，我國工商總局與最高院關于此問題的認知存在分歧。
我國工商行政管理局認為，吊銷營業(yè)執(zhí)照和注銷登記是企業(yè)法人資格終止的兩種途徑。從工商企字[1999]第173 號、[2002]第 106 號文件中，明確表示出吊銷執(zhí)照取代作為企業(yè)法人資格終止的方式。這種觀點的依據(jù)是《企業(yè)法人登記管理條例》第 3 條和第 25 條，以及《公司登記管理條例》第 3 條。
最高人民法院法對吊銷營業(yè)執(zhí)照后的企業(yè)法律狀態(tài)持不同觀點。最高院認為，吊銷營業(yè)執(zhí)照是一種行政處罰，被吊銷執(zhí)照的企業(yè)只有在清算程序結束后，進行注銷登記才喪失法人資格。為此，最高院[2000]第23號與[2000]第 24 號文件中明確了以上觀點。最高院雖然明確了，吊銷營業(yè)執(zhí)照不等同于法人資格終止。實踐中由于立法缺乏，僅存在最高院的司法解釋，給經(jīng)營活動時的利益相關方帶來麻煩。除法律位階較低的最高院上述司法解釋，需要立法對公司登記和營業(yè)執(zhí)照的關系予以澄清。
大多數(shù)學者認為，應設立法律位階高的公司登記統(tǒng)一立法對該問題進行明確。一方面，公司登記確認商主體資格。公司登記主體是否具有權利能力和行為能力可以由公司登記進行確認。商主體經(jīng)過設立登記具備了商主體資格，即可以自己的名義進行法律活動，并對法律行為的后果承擔責任。一旦商主體進行了注銷登記，它才喪失權利能力和行為能力，不再具備商主體資格，不能進行法律活動或者承擔法律責任。另一方面，取營業(yè)執(zhí)照之前，商主體不能從事經(jīng)營活動，故營業(yè)執(zhí)照的取得使商事主體可以從事經(jīng)營活動，是商主體經(jīng)營能力的證明。吊銷營業(yè)執(zhí)照，將閑置商主體經(jīng)營活動，但其商主體權利能力仍然存在，行為能力也沒有消失。吊銷營業(yè)執(zhí)照只是企業(yè)經(jīng)營資格的終止，企業(yè)法人資格需在清算組織清算后，進行注銷登記而終結。故吊銷營業(yè)執(zhí)照后，一旦出現(xiàn)糾紛，商主體仍然以自己的名義和財產(chǎn)承擔責任。
（二）明確公司登記公示的對抗力和公信力
在我國，公司登記的一項重要目的就是信息公示，進而起到交易安全的維護作用，公司登記公示從效力角度分析，是具有對抗效力和公信效力兩種效力。公信力表現(xiàn)形式為：一方面，登記機關記載的登記事項與其客觀真實存在的情形相符合，公眾對登記機關的登記信息產(chǎn)生足夠的信賴。另一方面，登記事項與客觀真實不相符時，應以登記內(nèi)容為準，登記主體不得以登記不實為由對抗第三人，公信力從善意第法三人信賴利益的保護角度出發(fā)保障了善意第三人的利益。而對抗效力是指將登記事項公告，便于公眾了解，登記的事項才有對抗第三人的效力，而未登記的事項，規(guī)定不得以之對抗第三人，立法側(cè)重保護申請登記的商事主體的權益。公信力和對對抗力二者的相輔相成，為了維護了不同法益使得在公司登記制度內(nèi)的權利和義務的均衡分配。我國現(xiàn)行公司登記立法中關于登記注冊事項對第三人的對抗效力和公信力未有明確規(guī)定。在統(tǒng)一的公司登記法中，應對這一問題予以明確規(guī)定。
有學者認為，首先可以將我國的公司登記事項分為三種，分別規(guī)定其效力，其一，為絕對必要登記事項，這類事項必須登記且公告，否則不生效；其二，相對必要登記事項，這類事項必須登記后才對登記申請人發(fā)生效力，是否進行公告由當事人選擇，但登記后未公告不能對抗善意第三人；其三．任意公告事項，這類事項應有商事主體選擇進行登記，登記后是否公告也由當事人自主選擇，法律不進行強制規(guī)定，但登記即具備法律效力。其次，分別針對性的明確登記公示制度的法律效力，完善企業(yè)登記公告制度，并通過立法賦予經(jīng)公示的登記事項以對抗力和公信力，維護交易安全，維護社會公眾利益。
五、結語
公司登記制度是市場經(jīng)濟體制國家普遍實行的一項管理經(jīng)濟社會的基礎性制度,有利于發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。公司登記制度作為政府管理經(jīng)濟社會的一項基礎制度設計,對其進行改革,必然會牽一發(fā)而動全身。必須整體構建、分步實施,逐步深化和完善。改革既要先行一步,又要與國家的改革部署對接; 既要考慮部門的改革,又要跳出部門的視野來看改革,特別是站在政府的角度看改革; 既要借鑒國際慣例,又要結合國情、省情; 既要看現(xiàn)狀,又要看過去和預未來; 既要從行政機關的角度看,又要考慮社會的接受和承受能力。只有這樣,改革設計才不會出方向性的失誤。
公司登記改革取得了初步的成功，從注冊資本“實繳制”改為“認繳制”、“先證后照”改為“先照后證”、“年審制度”改為“年報制度”、對于有信用問題的商主體載入異常名錄進而進行除名。公司登記改革的內(nèi)容顯示出，公司登記在價值取向上從安全價值優(yōu)先，轉(zhuǎn)變?yōu)樾蕛?yōu)先。審查方式從折衷審查到形式審查，政府管理思路也從“全能政府”轉(zhuǎn)為“有限服務型政府”。但改革仍未解決由于商事登記立法分散、龐雜帶來的法律適用沖突。以及信用體系建立的滯后性。
筆者認為應建立統(tǒng)一的公司立法，在立法中明確公司登記與營業(yè)執(zhí)照的關系并完善公司登記公示制度的對抗力和公信力。首先，工商部和最高院對法人資格的終止上理解存在偏差，引發(fā)的理論爭議是吊銷營業(yè)執(zhí)照和注銷登記誰能產(chǎn)生法人資格真正終結的效果。最高院為此做出司法解釋，認為吊銷營業(yè)執(zhí)照是一種行政處罰，吊銷營業(yè)執(zhí)照只是企業(yè)經(jīng)營資格的終止，企業(yè)法人資格需在清算組織清算后，進行注銷登記而終結。為此，應在公司登記立法中對公司登記和營業(yè)執(zhí)照的關系在更高位階的立法層面上予以澄清。最后，公司登記制度具有重要的公示作用，登記注冊事項對第三人的對抗效力和公信力有待明確規(guī)定。公信力和對對抗力二者的相輔相成，為了維護了不同法益使得在公司登記制度內(nèi)的權利和義務的均衡分配。針對該問題，可對我國的公司登記事項進行分類，再分別規(guī)定其效力，加以解決。
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